Genel Bütçeli Kurumlar, kendilerine has gelirleri olmayıp bütün giderleri Devletçe karşılanan kurumlardır (Bakanlıklar gibi).
Bu araştırmanın amacı, 1976-1995 yıllarına ilişkin on dokuz yıllık dönemde, genel bütçeli personele ait sayısal çözümleme yapmak ve kamu personeline ait bu alanda yapılan ve yapılmakta olan istatistiki çalışmalar doğrultusunda, Türk kamu personelinin nasıl bir yapıya sahip olduğunu ortaya koymaya çalışmaktır.
İlk olarak, Türk kamu yönetimindeki istihdam biçimlerine kısaca değinildikten sonra, genel bütçeli kuruluşlardaki memur, işçi, sözleşmeli personele ilişkin bütçe kanunlarında yer alan yasal düzenlemeler sonucu ortaya çıkan ve personel sayısında değişikliğe neden olan gelişmeler incelenecektir.
İkinci olarak da Genel Bütçeli kuruluşlardaki memurların hizmet sınıfları itibarıyla dağılımı, Genel Bütçede yer alan personel sayısının nüfus içindeki ve genel istihdam içindeki payları ile eğitim ve sağlık durumu ayrı başlıklarda ele alınarak değerlendirilecektir.
Bu çalışmada büyük yardım ve desteğini gördüğüm Sayın Prof.Dr.Tuncer BULUTAY'a ve verileri temin etmemde yardımcı olan Maliye Bakanlığı ile Devlet Personel Başkanlığı'nda çalışan arkadaşlarıma çok teşekkür ediyorum.
Türk kamu personeli, uygulanan personel rejimi bakımından Cumhuriyet döneminden bu yana genel olarak incelendiğinde, Cumhuriyet Döneminin kamu personeli ile ilgili ilk düzenlemesi olan 31.3.1926 tarih ve 788 sayılı Memurin Kanunu ile askeri personel dışında kalan bütün kamu personeli için "memur" ve "müstahdem" olmak üzere iki çeşit istihdam biçimi getirilmiştir. Kanunun 1'inci maddesinde memur, kendisine kamu hizmeti verilen ve memur siciline kayıtlı olarak genel veya özel bütçelerden maaş alan kimse; müstahdem ise, kamu işlerinde ücretle çalıştırılan, memur siciline kayıtlı olmayan ve memur hak ve yetkilerinden faydalanmayan kimse olarak tanımlanmıştır.
8.7.1939 tarih ve 3658 sayılı Devlet Memurları Aylıkları Tevhid ve Teadülüne Dair Kanunla da, 788 sayılı kanunda müstahdem sayılan ve ücretle istihdam edilenlerden odacı, bekçi gibi daha çok bedenen çalışanları müstahdem sınıfında bırakarak, ünvanları maaşlı memurlarınkinden farklı olmayan ve çalışmaları daha ziyade fikri mahiyette olanları "ücretli memur" sınıfına almıştır. Kanunun 9'uncu maddesi ile, "geçici hizmetli", 19'uncu maddesi ile de "daimi hizmetli" istihdamına imkan verilmiştir.
15.4.1958 tarih ve 4/10195 sayılı Muayyen ve Muvakkat müddetli hizmetlerde çalıştırılacak Yevmiyeli Personel Talimatnamesi ile de, emeklilik hakkı bulunmayan, memur güvencesinden yararlanmayan ve diğer sosyal hakları yönetmelikle düzenlenen yeni bir istihdam şekli getirilmiştir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu yeni personel rejiminin temelini oluşturmaktadır. 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile, askeri, akademik ve adli personel hariç olmak üzere, kamu personelinin dört ayrı statüde istihdam edilebileceği hükme bağlanmıştır. Bunlar memur, geçici personel, sözleşmeli personel ve işçi statüleridir. Devlet Memurları Kanununun 4'üncü maddesinde, memurlar, mevcut kuruluş biçimine bakılmaksızın, Devlet ve diğer kamu tüzel kişiliklerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilen kamu personelidir.
Türkiye'de, genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerinin; belirli hizmet sınıflarına ayrılmış ve görev yetki ve sorumlulukları önceden belirlenmiş kadrolara atanacak memurlar tarafından yerine getirilmesi benimsenmiştir. Bu şekilde yerine getirilmesi mümkün olmayan kamu hizmetlerinin Anayasa'nın 128'inci maddesinde ifade edilen "diğer kamu görevlileri" yani sözleşmeli personel, işçi ve geçici personel (657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4. mad.) eliyle gördürülmesi gerekmektedir.
Sözleşmeli personel, kalkınma planı, yıllık program ve iş programlarında yer alan önemli projelerin hazırlanması, gerçekleştirilmesi, işletilmesi ve işlerliği için şart olan, zorunlu ve istisnai hallerde münhasır olmak üzere özel bir meslek bilgisine ve ihtisasına ihtiyaç gösteren geçici işlerde, kurumun teklifi üzerine Devlet Personel Başkanlığı ve Maliye Bakanlığının görüşleri alınarak Bakanlar Kurulunca geçici olarak sözleşme ile çalıştırılmasına karar verilen ve işçi sayılmayan kamu personelidir.
Geçici personel ise, bir yıldan az süreli veya mevsimlik hizmet olduğuna, Devlet Personel Başkanlığı ve Maliye Bakanlığının görüşüne dayanarak, Bakanlar Kurulunca karar verilen görevlerde ve belirtilen ücret ve adet sınırları içinde, sözleşme ile çalıştırılan ve işçi sayılmayan kamu personelidir.
Memur, sözleşmeli personel ve geçici personel dışında kalan ve İş Kanunu hükümlerinin uygulandığı kamu personelinin de işçi olduğu ifade edilmiştir.
Kamu yönetiminde kamu personelinin değişik şekillerde istihdamı mümkün olmakla birlikte asıl olan "memur" statüsü ile istihdamdır.
14.7.65 tarihinde kabul edilen 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu 23.7.65 tarihli Resmi Gazete de yayınlanmış, bazı hükümleri yayım tarihinde yürürlüğe girmiş, mali hükümleri ise değişik sebeplerle 1970 yılına kadar uygulama alanı bulamamıştır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu kamu hizmetlerinin yerine getirilebilmesi için belirlenecek kadroların ayrı bir kanunla saptanmasını öngörmüştür. Buna göre, 31.7.1970 tarihinde kabul edilen 1322 sayılı Genel Kadro Kanunuile genel ve katma bütçeli kuruluşların memur kadroları belirlenmiştir.
1970 yılında, personel reformu kavramını günün ekonomik sosyal koşullarına göre yeniden ele alan 1327 sayılı kanunçıkarılmış ve 1327 sayılı kanun ile, günümüzde de geçerliliğini koruyan hizmet sınıfları oluşturulmuş, memurlara yapılacak ödemelerin genel esasları ile kamu personeli kavramının içeriği yeniden belirlenmiştir. Bunun için 1970 yılı, Türkiye'de kamu personel istihdamının da yeni bir başlangıç yılı olmaktadır. Gerek genel personel rejimi gerekse kadro işlemleri bakımından bir dönüm noktası niteliğindedir. Tüm hükümleriyle, 1.12.71 tarihinde yürürlüğe giren 1327 sayılı Kanun ile değişik 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, Memur deyimine giren kişilere gördürülen hizmetlerin gerektirdiği görevler için saptanacak kadrolar ile yeni bir sistem getirmiştir.
1976 Mali yılı Bütçe Kanunu ile memur kadrolarında daha önce yapılan düzenlemelerden sonra, işçi ve sözleşmeli personel kadrolarında da idareler kontrol altına alınmak istenmiştir. 1979 Mali yılı Bütçe Kanununun 38. maddesi ile getirilen sınırlı vize işlemitüm sürekli işçi kadrolarını ve geçici işçi pozisyonlarını kapsayacak şekilde genişletilmiştir. Maddenin 1. fıkrası uyarınca, Genel Bütçeye dahil daireler 1978 Mali yılı sonu itibariyle fiilen çalıştırdıkları tüm devamlı işçi kadroları ile 1 Mart 1979 tarihinden itibaren 30 iş gününden fazla süre ile çalıştıracakları diğer işçi pozisyonlarını 31 Mart 1979 gününe kadar Maliye Bakanlığına bildirerek vize ettirmek zorundadırlar. Böylece genel bütçeli kuruluşlarda istihdam edilmekte olan işçi miktarlarının daha gerçekçi bir şekilde tespit edilebilmesi imkanı sağlanmıştır. Bu durum ise, genel bütçeli kuruluşların sürekli işçi kadroları ile geçici işçi pozisyonlarında 1978 yılına göre büyük bir artış meydana gelmesine sebep olmuştur. Bu gelişmelerin haricinde, kuruluşların ihtiyaçlarından kaynaklanan artışlar da meydana gelmiştir.
1978 yılı kamu personelinin topluca değerlendirilmesine olanak sağlayan bir dönemin başlangıcı olmaktadır.
1979 yılını izleyen yıllarda Bütçe Kanunları ve 190 Sayılı KHK'ye konulan hükümlerle işçi sayısını sınırlayıcı bir politika izlenmiştir. Bütçe kanunlarında yer alan sınırlayıcı hükümlere paralel olarak genel bütçeli kuruluşların işçi sayılarında 1980-83 yılları arasında büyük farklar görülmemektedir (Tablo 1).
1979 Mali yılında, daha önceki yıllarda sınırlı olarak uygulanan vize işleminin, tüm sürekli işçi kadroları ve geçici işçi pozisyonlarını kapsayacak şekilde genişlemesi genel bütçeli kuruluşlarda istihdam edilmekte olan işçi miktarlarının daha gerçekçi bir şekilde tespit edilebilmesi imkanını getirmiştir. Bu durum ise, genel bütçeli kuruluşların sürekli işçi kadroları ile geçici işçi pozisyonlarında 1978 yılına göre büyük bir artış meydana gelmesine sebep olmuştur. Bu gelişmelerin haricinde, kuruluşların ihtiyaçlarından kaynaklanan artışlar da meydana gelmiştir.
1979 yılında, 1978 yılına göre toplam sözleşmeli personel sayısında % 5.4 oranında azalma olmuştur. 1980 yılında ise bir önceki yıla göre % 9.8 oranında artış görülmektedir (Tablo 1). 1978 yılında Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığında, 1 olan sözleşmeli personel adedi 256'ya yükselmiş ve mahrumiyet bölgelerindeki uzman hekimler sözleşmeli olarak istihdam edilmeye başlanmıştır.
Ayrıca, 5.11.80 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan 2333 sayılı Sürekli Kamu Hizmetlerinde Sözleşmeli Personel çalıştırılması hakkında Kanun sözleşmeli personel istihdamında artışa neden olmuştur.
1981 yılında, genel istihdam politikası, istihdam edilen kişi sayısının arttırılmaması şeklinde olduğu için sözleşmeli personel sayısında da azalmalar olmuştur.
1982 ve 1983 yıllarında sözleşmeli personel sayısında artış gözlenmektedir. 1983 yılındaki artış daha çok 2333 sayılı kanunun uygulanmasından kaynaklanmaktadır. 1983 yılında Atom Enerjisi Komisyonu Genel Sekreterliğinin, Atom Enerjisi Kurumuna dönüştürülmesi ve Genel Bütçeli Kuruluşlar dışına çıkarılması bu artışı daha önemli hale getirmiştir.
1984 yılı, kamu personeli istihdamının yeniden düzenlendiği bir yıl olmuştur. 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü hakkında KHK yürürlüğe konularak daha önce ihdas edilmiş kadroların tamamı iptal edilerek, kuruluşlar için yeniden kadrolar ihdas edilmiştir. Ayrıca, kadro ihdası, iptali ve değiştirilmesi genel olarak düzenlenmiş ve sistemde süreklilik sağlanmıştır.
190 sayılı KHK ile hızlı istihdam artışının 1984 yılında yeniden meydana geldiği görülmüştür. Bu artış, 190 sayılı KHK ile kuruluşların kadroları tespit edilirken uzun vadeli ihtiyaçlarının göz önüne alınmasından kaynaklanmıştır.
1984 yılında, toplam işçi sayısında görülen % 32.5 civarında azalmanın nedeni ise, 183 sayılı KHK ile Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı ile Köyişleri ve Kooperatifler Bakanlığı'nın birleştirilmesi ve Köyişleri ve Kooperatifler Bakanlığına ait işçi kadrolarının 235 sayılı KHK ile katma bütçeli bir kuruluş olarak kurulan Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğüne aktarılmasıdır. Ayrıca235 sayılı KHK ile genel bütçeli bir kuruluş olan Toprak ve İskan İşleri Genel Müdürlüğü de Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü bünyesine dahil edilmiş kaldırılan Genel Müdürlüğe ait işçi kadroları Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğüne geçmiştir.
1984 yılında 2333 sayılı kanuna göre çalışanların Başbakanlık genelgeleri uyarınca asgariye indirilmesi ve zorunlu haller dışında bu kanuna göre sözleşmeli personel çalıştırılmaması gerektiği vurgulandığından, toplam personel sayısındaki artış durmuştur. 1985 yılında da sözleşmeli personel sayısı bir önceki yıla göre % 8.3 oranında azalmıştır.
Memur kadrolarında; 1986 yılı ve sonrası meydana gelen değişiklikler, yıllar itibariyle büyük farklar göstermemektedir. Bu yıllardaki değişiklikler ise genelde Güneydoğu Anadolu Bölgesinde kullanılmak üzere ihdas edilen kadrolar vs. amaçlarla ihdas edilmiş kadrolardan kaynaklanmıştır. Öte yandan 1988 yılından itibaren, serbest memur kadrolarının doluluk oranında da artış olmuştur (Tablo 1D).
1986 yılında Sağlık Bakanlığı, Milli Eğitim Bakanlığı, Diyanet İşleri Başkanlığı, Adalet Bakanlığı, Emniyet Genel Müdürlüğü ve Maliye ve Gümrük Bakanlığı'nın toplam 1 025 491 adet memur kadrosu ile memur kadrolarının büyük kısmına sahip olmaları nedeniyle, memur kadrolarının gelişimi bu kuruluşlarda meydan gelen değişikliklerle doğrudan etkilenmektedir.
1986 yılındaki sözleşmeli personel sayısındaki % 17.2'lik artışta ise Kültür Bakanlığı, Dışişleri Bakanlığı ve Sağlık Bakanlığı sözleşmeli personel kadrolarındaki gelişmeler etkili olmuştur.
1987 ve 1988 yıllarındaki sözleşmeli personel sayısındaki artışa ise Milli Eğitim Bakanlığı, Milli Savunma Bakanlığı, Başbakanlık ve Kültür Bakanlığı sözleşmeli personel kadrolarındaki artışlar neden olmuştur.
1988 yılında, sürekli işçi kadrolarındaki artış, Milli Savunma Bakanlığı ile Jandarma Genel Komutanlığının sürekli işçi kadrolarındaki artıştan kaynaklanmıştır.
1989 yılında Turizm Bakanlığında, sözleşmeli personel istihdam edilmeye başlanması ve Başbakanlık, Kültür Bakanlığı ve Tarım Orman ve Köyişleri Bakanlığında da artışlar meydana gelmesi neticesinde sözleşmeli personel sayısında % 19.7 oranında artış olmuştur.
1989 yılında sürekli ve geçici işçilerde önemli değişiklikler olmamıştır. Bayındırlık ve İskan Bakanlığı sürekli işçi kadrolarının % 22.5 oranında azalması ile birlikte Ulaştırma Bakanlığı için 2 940 adet sürekli işçi kadrosunun ihdas edilmesi birbirini dengeleyerek değişikliğe yol açmamıştır.
1990 yılında sözleşmeli personel kadrolarında % 94.1 oranında yüksek bir artış dikkati çekmektedir. Bulgaristan'dan göç eden soydaşların, Sağlık Bakanlığı ile Milli Eğitim Bakanlığın da 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun (4/b) maddesine göre sözleşmeli personel olarak istihdam edilmeleri bu artışın önemli bir nedenidir.
1990 yılında Tarım Orman ve Köyişleri Bakanlığı ile Jandarma Genel Komutanlığında yüksek oranlı sürekli işçi kadrosu artışları gerçekleşmiş, yine aynı yıl Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü'nde geçici işçi pozisyonlarında % 15.4'lük azalma gerçekleşmiştir.
1991 yılında sözleşmeli personel sayısındaki % 3.9 oranındaki artış, Kültür Bakanlığı, Başbakanlık, Turizm Bakanlığı, Devlet İstatistik Enstitüsü ve MİT Müsteşarlığı sözleşmeli personel kadrolarındaki artıştan kaynaklanmıştır.
1992 yılında sözleşmeli personel kadrolarında, sözleşmeli personel ücretleri artış oranının düşük olması ve sözleşmeli personel istihdam artışlarını engelleyici diğer tedbirlerle, düşme eğilimi gözlenmektedir.
1992 yılında toplam işçi kadrolarında; Tarım-Orman ve Köyişleri Bakanlığı ve Jandarma Genel Komutanlığı sürekli işçi kadrolarında, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı için de geçici işçi pozisyonu vizesi yapılması nedeniyle % 14.3 oranında artış olmuştur.
1993 yılında memur ve işçi kadroları ile ilgili olarak yeni kadro ihdası, ünvan değişiklikleri ve boş bulunan kadrolara açıktan atama işlemlerinde işçi-memur ayrımı ve kadro standardizasyonuna önem verilerek, aynı hizmetin hem memur hem de işçi ile yapılmasına imkan tanıyan mevcut işçi ve memur kadrolarındaki aynı ünvanların giderilmesine çalışılmıştır.
1994 ve 1995 yıllarında kuruluşların kadro ihtiyaçları; mevcut kadrolarda değişiklik yapılması suretiyle karşılanmaya çalışılmış, yıl içindeki talepler Başbakanlık genelgesindeki "teşkilat genişlemesine sebebiyet verecek ve tasarruf tedbirlerini zedeleyecek şekilde yeni kadro ihdasına gidilmeyecek" şeklindeki prensibine uygun olarak değerlendirilmiştir. Bu çerçevede, yatırım ve iş programlarında yeralan projeler için yeni işgücüne ihtiyaç olması gibi, çok zorunlu hallerde ve az sayıda serbest bırakma ve yeni kadro ihdası yoluna gidilmiştir.
Diğer taraftan, 20.5.1994 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 18.5.1994 tarih ve 527 sayılı KHK'nin 1 ve Geçici 4 üncü maddeleri hükümlerine göre, Genel Bütçeli Kurumların Yardımcı Hizmetler Sınıfına ait kadroların bir kısmı iptal edilmiştir. Böylece vasıfsız elemanların istihdam edildiği yardımcı hizmetler sınıfına dahil kadroların azaltılmasına çalışılmıştır.
5 Nisan 1994 tarihinde uygulamaya konulan "Ekonomik Önlemler Uygulama Planı" ile tespit edilen personel ile ilgili hedeflere uyulmasını sağlamak için yayımlanan Başbakanlık genelgesinde "Kurum ve Kuruluşlar mevcut il ve ilçelerde yeni bölge, il veya ilçe teşkilatı gibi yeni birimler kuramayacak, mahalli idareler dahil tüm kamu idarelerinde hiçbir şekilde açıktan atama yapılmayacak, kurum amirleri bu tedbirleri uygulamaya koyacak, takibini yapacak, denetleyecek" denilerek, 1994 ve 1995 yılında personel artışının önlenmesi hedeflenmiştir.
Nitekim, kurumların personel ihtiyaçları, öncelikle özelleştirilen veya özelleştirme kapsamına alınan kuruluşların personelinden sağlanarak karşılanmıştır. Bu nedenle, yıl içinde bütün kamu kurum ve kuruluşları Devlet Personel Başkanlığı'na başvuruda bulunarak, memur ihtiyaçlarını, öncelikle özelleştirilen kurumlardan sağlamışlar, nitelikleri itibarıyla bu kaynaktan sağlanması mümkün olmayan personel için ise Başbakanlığın uygun görüşü üzerine Maliye Bakanlığınca atama izni verilmek suretiyle açıktan alınan personelle karşılanmıştır.
1994 yılından itibaren genel ve katma bütçeli kurumların sürekli ve geçici işçilik ödenekleri bütçelerinde açılan ayrı bir alt programda tertiplenmek suretiyle istihdam edilen işçi sayıları ile işçilik ödenekleri arasında irtibat sağlanmıştır. Böylece yeni sürekli işçi alımı yönündeki kurum talepleri önlenmiştir. Geçici işçi vizeleri de aynı anlayışla yapılmış ve kurumlara bütçelerindeki ödenekler kadar geçici işçi vizesi yapılmıştır.
Türk kamu yönetiminde memurluk bir meslek olarak kabul edilmiş ve memurların yönetim karşısındaki durumları hukuk kuralları tarafından ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Sayısal olarak kamu personelinin üçte ikisini oluşturan memurların 1976-1995 yılları arasındaki hizmet sınıfları (faaliyet alanları) itibarıyla dağılımı Tablo 1B'de yer almaktadır.
Çalışma da yer alan tablolar, "serbest kadrolar" ve "fiilen kullanılan kadrolar" olmak üzere iki ayrı başlıkta ele alınmaktadır. Serbest kadrolar ile anlatılmak istenen mevcut kadrolar olup, dolu-boş kadrolar birlikte verilmektedir. Fiilen kullanılan kadrolar ise dolu olan yani fiilen işgal edilen kadroları göstermektedir. Ayrıca 1.tabloda Hakim ve Savcılar, memur sayısı içinde gösterilmeyip ayrı bir sütunda ele alınmaktadır. Tablo 1B incelenirken toplam memur sayısı içinde bu hizmet sınıfı da yer aldığı için, bu hususa dikkat edilmesi gerekmektedir.
Bir diğer husus Devlet Personel Başkanlığı ile Maliye Bakanlığı verilerinin farklılığıdır. Devlet Personel Başkanlığı, Kamu Personeli Bilgi Tespit Formu ile kamu sektörü istihdamına ilişkin veriler derleyip, iki yılda bir "Kamu Personeli Anket Sonuçları" isimli kitapta yayınlamaktadır. Ancak kimi Bakanlıklar kamu personeli bilgi tespit formlarını göndermediklerinden eksiklikler söz konusu olabilmektedir. Ayrıca 1971-1984 yılları arasında, genel mevzuata dayanmadan, bütçe kanunlarının Bakanlar Kuruluna verdiği yetkilere göre yürütülen kadro işlemleri sonucunda kuruluşlara verilen kadroların, sınıf, ünvan ve adet itibarıyla durumunu saptamak güçleşmiştir. Kuruluşların bu gerçeği bilmeleri nedeniyle kadroların kullanımında kanun dışı uygulamalara girdikleri ya da olmaması gereken kadroları kullandıkları görülmüştür. Bir kurumun kadrosu hakkında kendisinden başka Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı da bilgi sahibi olduğu halde, bu yanlış uygulamalar sonucunda değişiklik işlemlerini iyi bir şekilde izleyemedikleri için, kadrolarla ilgili kesin bilgilere sahip olamamışlardır.
Bilindiği gibi Türk kamu personel yönetiminin temel ilkelerinden biri de "sınıflama" esasıdır. 657 sayılı Kanun'a göre (mad.3) kamu hizmeti görevlilerinin ve bu görevlerde çalışan memurların, görevin gerektirdiği niteliklere ve mesleklere göre sınıflara ayrılması öngörülmüştür. 36. maddede ise kamu görevlileri için 10 ayrı sınıfa yer verilmiştir. Bu hizmet sınıfları, Genel İdare Hizmetleri Sınıfı, Mülki İdare Amirliği Hizmetleri Sınıfı, Sağlık Hizmetleri Sınıfı, Teknik Hizmetler Sınıfı, Eğitim ve öğretim Hizmetleri Sınıfı, Avukatlık Hizmetleri Sınıfı, Emniyet Hizmetleri Sınıfı, Din Hizmetleri Sınıfı, Yardımcı Hizmetler Sınıfı ve Milli İstihbarat Hizmetleri Sınıfı olmaktadır. 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu dışında; 926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanunu, 2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanunu gibi diğer personel kanunları genel olarak 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun uygulama alanı kapsamına aldığı kurum ve kuruluşlarda istihdam edilen personele ilişkin olup, yaptıkları görevlerin özelliği nedeniyle söz konusu Kanunun 1 inci maddesinin 3 üncü fıkrası gereğince kapsam dışı bırakılan ve özel kanun hükümlerine tabi olacakları belirtilen görevliler hakkındaki düzenlemeleri içermektedir. 1980'li yıllarda Genel Bütçeli Kuruluş olan Emniyet Genel Müdürlüğündeki öğretim Elemanları Sınıfı ayrı bir hizmet sınıfı olarak gösterilmiştir.
Türkiye'de 1980'li yıllardaki toplam kamu personeli sayısının artışındaki yavaşlama, aynı derecede ve özellikle Teknik Hizmetler ve Yardımcı Hizmetler sınıflarındaki memurların sayılarına düşüş şeklinde yansımıştır. Diğer bazı hizmet sınıfları da bundan belli ölçüde etkilenmiştir. Ancak, özellikle Sağlık Hizmetleri ile Emniyet Hizmetleri sınıflarında çalışan memurların sayısındaki artış eğilimi, ülkemizde son dönemde bu hizmetlere verilen önemin bir göstergesidir. Uygulanan ücret ve maaş politikaları, bu hizmetleri cazip hale getirmiştir. Ancak hizmetlerin arzu edildiği şekilde sunulduğunu söylemek son derece zordur.
İncelenen yıllarda memurların en büyük grubunun Eğitim Öğretim Hizmetleri Sınıfında bulunduğu görülmektedir. Bu hizmet sınıfında çalışanlar ortalama olarak devlet memuriyetinde çalışan personelin üçte birlik bir kısmını oluşturmaktadır. Bunu, dörtte bire yaklaşan bir oranla Genel İdare Hizmetleri Sınıfı takip etmektedir. Üçüncü sırada ise Sağlık Hizmetleri sınıfı yer almaktadır. Sağlık Hizmetleri sınıfında çalışan memurların oranı 1976'da % 5.5 iken 1995'de %12.1'e yükselmiştir. Aynı şekilde Emniyet Hizmetleri sınıfı bu dönemde artışın görüldüğü bir diğer sınıf olmuştur. (Toplam içindeki payı %5.1'den % 11.2'ye yükselmiştir). Buna karşılık Eğitim öğretim Hizmetleri, Din Hizmetleri, Mülki İdare Amirliği ve Avukatlık Hizmetleri Sınıflarında bulunan memurların oranında fazla bir değişiklik gözlenmemektedir.
Bu dönemde dikkat çeken bir gelişme de Teknik Hizmetler Sınıfında çalışanların sayısındaki nispi düşüş eğilimidir. Bu durum devletin bu hizmetlere gereken önemi vermediği veya bu hizmetlerin özel kesime kaymış olabileceği izlenimini uyandırmaktadır.
İstihdam sorunu, ülkenin demografik yapısı ve nüfus artışıyla yakından ilgilidir. Türkiye'nin nüfusu her yıl % 2.2 gibi büyük bir hızla artmaktadır. Nüfus artış hızı, ekonomik gelişmenin sonucu sanayi ve hizmetlerdeki istihdam artışlarını büyük ölçüde absorbe etmektedir. Hızla artan nüfus, eğitim, sağlık, ulaştırma ve sosyal güvenlik gibi alanlarda daha fazla kaynak kullanımını gerektirdiğinden, istihdamı arttırıcı alanlarda kullanılabilecek kaynakları kısıtlamaktadır.
Nüfus artışı, toplum ihtiyaçlarının artmasına ve farklılaşmasına yol açmaktadır. Bu gelişme devletin eskiden yüklenmediği birtakım görevleri yapmak durumunda kalmasına ve eskiden beri yapmakta olduğu görevlerinin de kapsamının genişlemesine neden olmaktadır. Devlet, toplumun kendisine yüklediği bu görevleri, yeterli sayıda ve görevin gerektirdiği niteliklere sahip kamu personeli eliyle yerine getirebilir.
Genel Bütçeli Kuruluşlardaki personelin sayısal ve oransal artışını, aynı dönemdeki Genel Nüfus artışıyla karşılaştırmalı olarak incelediğimizde, 1976 yılında 749 039 olan personel sayısı, 1995 yılında 1 544 454'e yükselerek yaklaşık iki kat artarken, genel nüfusun yaklaşık 1.5 kat arttığı anlaşılmaktadır. Genel nüfus içindeki personel sayısının oranının ise, % 1.8'den % 2.5'a yükseldiği görülmektedir (Tablo 3).
Kamu personeli sayısındaki bu yoğun artış geniş ölçüde 1976-79 döneminde ortaya çıkmıştır. Bu dönemde kamu personeli artış oranı yıllık ortalama % 13.86 iken, genel nüfusta yıllık ortalama % 2.09 oranlarında artış görülmektedir. Yani bu dönemde personel sayısı genel nüfusa göre altı kat daha hızlı artmıştır. Buna karşılık 1980 yılı sonrasında kamu personeli artışı nüfus sayımının gelişmesine koşut olmuştur.
Ülkemizde kamu personelinin toplam sivil istihdam içindeki yeri 17 yıllık bir dönem içinde ortalama % 7.4'lük bir oranı teşkil etmektedir. Bu oran 1978 yılında % 5.8 iken 1995 yılında % 7.6'ya yükselmektedir. 1978 yılı bir tarafa bırakılırsa söz konusu oran kararlı bir seyir izlemiştir (Tablo 4).
Kamu personelinin niteliklerini gösteren en önemli unsurlardan birisi, personelin eğitim düzeyidir. Bu açıdan kamu personelin sayısal görünümü yanında, onların eğitim seviyelerinin bilinmesi de önem taşımaktadır. Devlet Personel Başkanlığı Kamu Personeli Anket Sonuçlarına göre, devlet memurlarının eğitim seviyelerine göre dağılımı incelendiğinde 1976'dan 1994 yılına gelinceye kadar öğrenim seviyelerinde yükselen bir seyir izlenmektedir. Devlet memurlarından ilkokulu bitirenlerin oranı 1976 yılında % 27 iken 1984'de % 20, 1994'de ise % 10'lara kadar düşmüştür (Tablo 5).
Ortaokulu bitirenlerin oranı ise 1976' da % 16'dan 1994'de % 10'a inmiştir. Buna karşılık lise mezunu ve yüksekokul mezunları sayısında sürekli bir artış görülmektedir. Yüksekokul mezunlarının oranı 1976'da % 15 iken 1994 yılında % 38'lere ulaşmıştır. Genel olarak değerlendirildiğinde 1986 yılından sonra memurların en büyük grubunu yüksekokul mezunlarının oluşturduğu anlaşılmaktadır. Sırasıyla lise, ilkokul ve ortaokulu bitirenler gelmektedir.
Yüksekokul mezunu memurların sayısındaki bu artış, genel olarak öğrenim seviyelerinde gerçekleşen yükselmenin, kamu yönetimine de yansıdığının bir göstergesidir. Bu gelişme, kamu hizmetlerinde çalışanların eğitim seviyesinin yükselmesi yönünden önemlidir. Bu artışta, dışardan bitirme ve Açık Öğretim Fakültesinin de etkisi büyüktür. 1990 Genel Nüfus Sayımına göre 1 497 bin kişi yüksekokul mezunu ve yüksekokul mezunlarının genel nüfus içindeki oranı % 2.6'dır. 1990 yılı Kamu Personeli Anket Sonuçlarından ise, 333 347 memurun yüksekokul mezunu olduğu anlaşılmaktadır. Yani üniversite mezunlarının yaklaşık dörtte biri genel bütçeli kuruluşlarda memur olarak çalışmaktadır. Bu da yüksekokul mezunlarının çoğunluğunun genel bütçeye dahil kuruluşlarda çalışmadığını göstermektedir. Buna göre yüksekokul mezunu her dört kişiden üçü genel bütçe dışı kuruluşlarda, özel sektörde çalışmakta veya işşizdir.
Tablo 1C'de görüldüğü gibi genel bütçeye bağlı kuruluşlar içinde memur sayısında en büyük artış sağlık hizmetlerinde gerçekleşmiştir. Bu durumu gözönüne alarak, bir örnek vermek amacıyla, bu önemli alandaki insangücü gelişmelerini kısaca anlatmak istiyoruz.
Türkiye devamlı olarak sağlık hizmetlerinin gelişmesine özen göstermektedir. Sağlık hizmetlerine yatırım harcamaları içinden yeterli miktarlarda pay ayrılmasına önem verilerek tüm ülkeyi kapsayacak bir sağlık hizmetleri sosyalizasyonu yönünde gelişmeler sağlanmaktadır.
Kıt kaynaklara rağmen sağlık sektöründe, bir yandan fakülte ve okulların yatırımları gibi sağlık eğitimine, diğer yandan hastahane, sağlık ocağı ve sağlık evi yatırımları gibi sağlık hizmeti tesislerine yönelik birbirine paralel iki yönlü bir yatırım uygulaması gerçekleştirilmeye çalışılmaktadır. Bugün Türkiye'deki hasta yatağı sayısı 150 565'dir. Bir yatağa düşen nüfus ise 406'dır. Yıllar itibarıyla sağlık personeli sayısı artmakla beraber nüfus artış hızı nedeniyle sağlık personeli yetersiz kalmaktadır. 1976 yılında 1811 kişiye bir hekim düşerken, 1994 yılında 930 kişiye bir hekim düşmektedir (Tablo 6). Bu durum olumlu bir gelişme olmakla birlikte yeterli bir gelişme değildir. Ancak özellikle son yıllarda sağlık insangücünün yeterli sayıda yetiştirilmesine önem verilerek, bu hizmeti yürüten kuruluşların büyümesi sağlanmıştır. Sağlık Bakanlığı, Türkiye'nin ikinci en çok kamu görevlisi istihdam eden kuruluşlarının başında gelmektedir.
Bir ülkenin sosyal refah seviyesinin en önemli göstergelerinin başında, sağlık hizmetlerinin oranları ve dağılımı kullanılmaktadır. Ülkemizde temel sağlık hizmetlerinin ulaşılabilirliğini arttırarak halkın sağlık düzeyini yükseltmek, sağlık hizmet sunumunda verimliliği artırmak ve Sağlık Bakanlığı'nın yönetim kapasitesini güçlendirmek amacıyla, 1990 yılında 8 ilde Birinci Sağlık Projesi uygulaması başlatılmıştır.
Sağlık alt yapısında ve sağlık düzeyi göstergelerinde önemli iyileşmeler görülmektedir. 1994 yılında da sağlık hizmetlerinin nitelik ve niceliğini iyileştirmek amacıyla Doğu ve Güneydoğu Anadolu bölgesinde 23 ili kapsayan ikinci Sağlık Projesi başlatılmıştır.
Dünya Sağlık örgütü, dünya ülkelerini gruplayarak değerlendirmektedir. Bu gruplamaya göre 100.000 nüfusa düşen sağlık insangücü yönünden gelişmiş ülkeler ile gelişmekte olan ülkeler arasında büyük farklar vardır. Seçilmiş bazı ülkelerdeki 100.000 kişiye düşen sağlık personeli sayıları Tablo 8'de verilmiştir. Özellikle Güney Doğu Asya'da ve Afrika'da 100.000 kişiye düşen sağlık personeli oldukça düşükken, (Örneğin, 100.000 kişiye düşen hekim sayısı, Afrika'da yer alan Zimbabwe'de 13, Güney Doğu Asya'da yer alan Tayland da 21 kişi iken gelişmiş ülkelerden İsveç'te 253'dür.), gelişmiş ülkeler için bu sayı yüksektir. Avrupa ülkeleri içinde gösterilen Türkiye ise, diğer gelişmiş ülkelerin oldukça gerisindedir.
1976 yılından 1994 yılına kadar Türkiye nüfusu yaklaşık 1.5 kat artış gösterirken, hekim sayısı 2.9 kat artış göstermiştir (Tablo 6). 1976 yılından bu yana sağlık personeli başına düşen nüfusun, 1994 yılına gelindiğinde oldukça azalması göz önüne alındığında, son yıllarda durumun oldukça iyi olduğu söylenebilir.
Diş Hekiminin dağılımı da ülkeler arasında farklılık göstermektedir. örnek vermek gerekirse, İsveç'te 100.000 kişiye 61 diş hekimi düşerken, bu sayı İspanya'da 27, Danimarka'da 89, Yunanistan'da 95, Türkiye'de ise 18 olmaktadır. Türkiye'de 1976 yılında, 1994 yılına göre diş hekimi sayısında iki kat artış gerçekleşmiştir. Diş hekimi başına düşen nüfus ise 1976 yılında 7 604 iken 1994'de 5 342'ye düşmüştür.
Türkiye'de eczacıların sayı ve dağılımları da diş hekimleri ile benzerlik göstermektedir. 1976 yılında, 1994 yılına göre eczacı sayısında iki kat artış olmuştur. Eczacı başına düşen nüfus ise 1976 yılında 5 225 iken 1994 yılında 3 332'ye düşmüştür (Tablo 6).
Gelişmiş ülkelerde bile eczacı sayısında farklılıklar gözlenmektedir. örneğin, Belçika'da 100.000 kişiye 121 eczacı düşerken, İsveç'te 10 ve Danimarka'da 29 eczacı düşmektedir. Ülkelerdeki farklı sağlık sistemleri nedeniyle diş hekimi ve eczacı sayılarında bir benzerlik söz konusu değildir.
Hemşire sayısı da ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir. Gelişmiş ülkelerde 100.000 kişiye düşen hemşire sayısı 400 ile 900 arasında değişirken, Türkiye'de bu sayı 79'dur (Tablo 8).
Türkiye'de hemşire başına düşen nüfus ise 1994 yılında, 1976 yılına göre yaklaşık iki kat azalmıştır. Bu da sağlık personeli yetiştiren okulların sayısının artmakta olduğunun bir göstergesidir (Tablo 7).
Türkiye'de, meslek olarak ebeliğin tarihi eskilere dayanmaktadır. Ebe sayısı 1976 yılından itibaren 2.5 kat artarak 1994 yılında 35 604 olmuştur (Tablo 7).
Genel olarak değerlendirildiğinde, ülkemizde sağlık insangücü sayısında önemli gelişmeler görülmektedir. Sağlık personelinin yetiştirilmesine önem verilmesi sonucunda, gelişmiş ülkeler düzeyinde olmasa bile, gelişmekte olan birçok dünya ülkesi ile kıyaslandığında oldukça önemli bir yol katedilmiştir. Sağlık personeli yetiştiren okul sayısının artması, başlatılan sağlık projesi uygulamaları ile sağlık sektöründe önemli gelişmeler sağlanmıştır.
Personel artış hızının, genel nüfus artış hızını aşmaması ve mevcut personel ile daha verimli çalışmaya ağırlık verilmesi, uzman kamu görevlilerinin sayısının arttırılması önemli bir husustur. Buna karşın, devletin yüklendiği görev ve sorumlulukların artması, kurumsallaşma olgusu, siyasi kayırıcılık, nüfus artışı ve işşizlik ve planlı olmayan işgücü politikaları zaman zaman lüzumundan fazla ve gerekli nitelikleri taşımayan kişilerin işe alınması sonucunu doğurabilmektedir.
Genel olarak değerlendirildiğinde, 1976-1995 yılları arasında personel artış oranlarında yükselme eğilimi görülmektedir. Ancak Türkiye'de çok yüksek olduğu düşünülen personel sayısı, nüfusla kıyaslandığında çok yüksek olmaktan uzaktır. önemli olan personel sayısının artırılması değil, mevcut personelin dengeli dağıtımıdır. Bunun için de mevcut personelin durumu ayrıntılı olarak ortaya çıkarılarak, personel sayısı ihtiyaç sahibi kurumlarda yoğunlaştırılmalıdır.
Ülkemizde hizmet kuruluşlarının sayısının artışına rağmen, kamu personelinin kurumlar arasındaki dağılımı daima dengesiz olmuştur. Milli Eğitim Bakanlığı Türkiye'nin en çok kamu görevlisi istihdam eden kuruluşlarının başında gelmektedir. Sırasıyla Sağlık Bakanlığı, Emniyet Genel Müdürlüğü, Maliye Bakanlığı, Diyanet İşleri Başkanlığı, Adalet Bakanlığı en çok personel çalıştıran kuruluşlardır.
Eğitim ve sağlıkla ilgili Bakanlıklar, hemen her ülkede en çok kamu görevlisinin istihdam edildiği kuruluşlardır. Emniyet Genel Müdürlüğü'nün 3. sırayı alması ise, ülkemizde özel bir durum olarak değerlendirilebilir. Özellikle ülkenin karşılaştığı iç güvenlik sorunları bu kuruluşun personel sayısının artmasında temel etken olmuştur.
Ülkemizde kamu personelinin sayısındaki artış, sağlık, güvenlik, haberleşme gibi temel kamu hizmetleri yürüten kuruluşların biraz daha büyümesi şeklinde gerçekleşmektedir. Bu açıdan, kamu görevlilerinin sayısal artışını irdelediğimizde bu artışın toplum için önemli ve değeri yadsınamayacak temel hizmet alanlarında ortaya çıktığı dikkati çekmektedir.
Bu temel hizmetlerin ülkemizde arzu edildiği seviyede sunulduğunu, bu açıdan çağdaş ülkeler seviyesine ulaşıldığını söylemek son derece güçtür.
Hizmet sınıfları açısından bakıldığında tüm az gelişmiş ülkelerde gözlenen genel idare hizmetlerinin büyüklüğü olgusu Türkiye'de de görülmektedir.
Çalışanların nitelikleri incelendiğinde ise, personel sayısında eğitim öğretim hizmetlerindeki artış ortalamanın da altındadır. Ancak personelin eğitim düzeyi açısından genel bir yükselmenin ortaya çıkması, uzman mesleklere sahip kişilerin artması olumlu gelişmeler olarak değerlendirilebilir.
Bu açıklamalar çerçevesinde, sınıflandırma sistemine, ücret reformuna, kamu personelinin hizmet gereklerine uygun nitelik kazandırılması amacıyla hizmetiçi eğitime, büyük önem verilmelidir. Kamu hizmetlerinin etkin, verimli ve süratli bir şekilde sunulabilmesi için personel reformu en kısa zamanda gerçekleştirilmelidir. İnsangücü planlamasının, eğitim sistemi ile bağlantılı olarak yapılması da kesin bir zorunluluktur.